Matt Andrews, profesor asociado en la Escuela Kennedy de Gobierno,
acaba de publicar el libro Does time yield more effective institutional reform
in development? editado por
Cambridge University Press. En este trabajo Andrews señala que las reformas
institucionales en el campo del desarrollo que no surgen del debate interno del
país no son efectivas. Un marco legal que no responde a la realidad del país,
que no resuelve de fondo el problema que se intenta resolver o que se
implementa de manera inapropiada
generalmente fracasa.
Un argumento recurrente de quienes diseñan las reformas es que su
efectividad toma tiempo y es imposible ver resultados inmediatos. Se dice que
las nuevas instituciones requieren de nuevos procedimientos que deben ser
aprendidos por quienes las implementan. Al no haber experiencia previa se
cometen errores que eventualmente pueden ser subsanados. Es decir, se requiere
que los países se adapten a las nuevas instituciones y que las reglas sean
conocidas por todos los involucrados para dar resultados. Sin embargo, esto
no necesariamente sucede luego de un periodo de tiempo razonable. Se argumenta que la experiencia internacional demuestra su eficacia. Al diseñar nuevas instituciones se asume que éstas
serán más efectivas en países menos desarrollados pues no incurren en el costo
que se ha experimentado en los países más ricos para dar solución a algún
determinado problema. Ahora bien, los países de donde se importan las nuevas
reglas institucionales las han creado gradualmente. En muchos casos dichas
reglas se empleaban antes de que se formalizara su inclusión en leyes o
procedimientos burocráticos. Es decir, las instituciones que funcionan son
el producto de una “innovación gradual”, resultado de errores y omisiones
aprendidos del pasado específico del país de origen. El problema comienza
cuando los ciudadanos y los encargados de implementar las reformas
no ven fallas graves en la manera cómo funcionan las cosas y se rehúsan a
implementar las reformas aprobadas. Por tanto no importa si se otorgan mayores plazos para la implementación de las reformas, pues se convierten en letra muerta. Como alternativa a esta
situación, Andrews sugiere que las reformas se vayan creando con elementos
locales, que respondan al contexto específico de cada país e ir mejorándolas
para hacerlas efectivas.
Para ilustrar este argumento Andrews utiliza dos ejemplos. El primero se enfoca la administración presupuesto público. Existe una diferencia muy importante entre lo que se incluye en los presupuestos aprobados por ejecutivo y legislativo, lo que contiene la contabilidad gubernamental y la manera real en que se ejercen los recursos fiscales. Los gobiernos han tratado de mejorar las reglas para la preparación del presupuesto, particularmente en lo que se refiere a transparencia. Sin embargo, al momento de ejercer los recursos públicos la claridad de cómo se ejercieron los recursos es menor. Varios de los países que han implementado reformas para la transparencia gubernamental sólo han aumentado la dificultad para aprobar sus presupuestos sin que ello mejore la efectividad del gasto. Luego de años de implementación las reformas tienen una influencia es marginal. El segundo ejemplo que utiliza son las reformas anti-corrupción. Muchos países pobres hoy en día cuentan con leyes similares a las de países desarrollados. El diseño de estas leyes ha contado con la ayuda de organismos multilaterales e incluso gobiernos los países. Sin embargo, su implementación en la realidad es muy débil o inexistente.
Lo expuesto por Andrews en su libro es relevante para el caso de
México y da la pauta para analizar las reformas institucionales que han
ocurrido en nuestro país durante los últimos 25 años. La siguiente tabla
enlista algunas de las reformas más importantes que sean aprobado e
implementado desde 1988 y se hace una tipología de su éxito o fracaso. Este
ejercicio incluye sólo las más relevantes y no pretende ser una evaluación
exhaustiva del impacto de cada una de ellas, sino dar idea general de qué estado
guardan y el beneficio que ha tenido para la sociedad. Las cuatro tipologías
están basadas en éxito percibido de la reforma: alto, medio, bajo y no
disponible.
Reformas Estructurales en
México 1990 - 2012
La primer tipología es la de reforma exitosas. Esto incluye la
autonomía del Banco de México (Banxico.- 1993); la creación (1993) y autonomía
(1996) del Instituto Federal Electoral (IFE), incluyendo reglas para lograr
competencia electoral efectiva; la implementación del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (1994.- TLCAN), la reforma al Poder Judicial de la
Federación (1994-1996); y la creación Instituto para la Protección al Ahorro Bancario
(IPAB.- 1998). En la mayoría de los casos se crearon instituciones
nuevas, que recogieron experiencias o graves errores del pasado y
que han institucionalizado el ejercicio de la función pública. Ahora bien, sólo
aquellas instituciones con un mandato específico claro y que mantienen la independencia y profesionalización de
sus integrantes –pese a que son escogidos luego de negociaciones políticas– eventualmente
son resistentes a presiones coyunturales.
La segunda tipología incluye reformas que presentan claro-oscuros,
pues sus beneficios han venido acompañados de fallas –a veces graves– en su implementación. Tales son los casos de privatizaciones
importantes (Teléfonos.- 1990, ferrocarriles.- 1995-2005, aeropuertos 1995-2000),
la reforma al sistema de pensiones que incluyó la creación de las afores y la
modificación de la ley de Infonavit (1995); la creación del Instituto Federal
de Acceso a la Información (IFAI.- 2003); la creación del Sistema Nacional de
Protección Social en Salud (2004) y la reforma al Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE.- 2007).
En el primer caso, las empresas fueron privatizadas y algunas mejoraron la
provisión de los bienes o servicios provistos a los usuarios. Sin embargo, el
bienestar esperado para los consumidores ha sido menor del esperado debido a la
deficiencia de los esquemas regulatorios que se diseñaron para normar sus
mercados. Adicionalmente, varios de estos sectores han inhibido potencial de
negocios en el país pues su costo y calidad hacen lo hacen al momento de tomar
decisiones de inversión. En el caso de las afores, la reforma ha fortalecido el
ahorro interno y anclado el sistema financiero con inversionistas
institucionales que demandan papeles de largo plazo. La reforma y la conducción
prudente de la economía han permitido que el país tenga inversionistas que
demandan instrumentos de inversión cuyo plazo de vencimiento es de hasta 30 años.
Pese a los beneficios, el sistema de pensiones no ha mejorado la cultura
previsional ni la cultura financiera de los trabajadores. Los trabajadores que
cotizan a la seguridad social tienen una valuación muy baja de su cuenta
individual, lo que disminuye su potencial de aprovechamiento. Asimismo, el
sistema no fue diseñado para proveer un beneficio mínimo universal a los
trabajadores, por lo que en su estado actual sólo una fracción reducida de
quienes tienen una cuenta individual contaran con una pensión al momento de su
retiro. De igual manera,
En este grupo de reformas también se encuentra la ley de Desarrollo
Social (2003) que incluyó la creación de las líneas oficiales de pobreza y del
Consejo Nacional de la Política Social (CONEVAL). Ambos han dado certidumbre
sobre la evolución real que tiene la pobreza nuestro país, y la eficiencia y
eficacia de los programas para su atención. Pese a ello, la vinculación con el
impacto del gasto público es reducida, lo que impide mejorar la calidad de este gasto. Otra
reforma relevante fue creación del Sistema de Protección Social en Salud
(2004). El sistema garantiza hoy un nivel mínimo de atención en salud a
toda la población a través del Seguro Popular, haciéndolo de manera descentralizada. Pese a
la gran inversión de recursos financieros y humanos, la calidad de los
servicios otorgados por los gobiernos estatales es muy heterogénea, lo que crea
asimetrías en el tratamiento efectivo de la población. En el caso del IFAI, el
error de diseño institucional para no incluir de incentivos para mantener como
comisionados a quienes tengan un buen desempeño, así como la falta de
profesionalismo, han empañado el funcionamiento del Instituto.
Un tercer con conjunto de reformas incluye aquellas que pueden
considerarse fallidas o cuyo efecto real es muy reducido. Estas se pueden
clasificar a su vez en aquellas cuyo fracaso conlleva un costo elevado en
eficiencia y aquellas que en adición a este costo su falla se tradujo en
mayores costos fiscales que se han incluido en el presupuesto federal.
En el primer grupo se encuentra la reforma al artículo 27 de la constitución
(1992) cuyo objeto fue cambiar el régimen de propiedad de la tierra y con ello
en dinamizar la inversión en el campo. La reforma ha fracasado pues su costo
transaccional es elevado y no hay una mejora visible en la tenencia de la
tierra. Otro caso es el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación
Básica (1992) cuyo objeto fue desconcentrar y aumentar la calidad del sistema
educativo. El resultado de esta reforma fue empoderar al sindicato de maestros
e inhibir los incentivos al mejor desempeño académico. De igual forma, la
reforma a la Ley de Coordinación fiscal (1997-1998) que dio origen a la
descentralización del gasto público mediante el ramo 33. Con esta reforma y su
implementación inició la feria de gasto desorganizado y pulverizado que hoy en
día ejercen estados y municipios. La organización del ramo 33 y sus fallas
explican, en parte, la “pereza fiscal” crónica que muestran estados y municipios. En
promedio, el 90% de los recursos ejercidos por los niveles sub-nacionales
provienen de la recaudación hecha por el gobierno federal por lo que no hay
incentivos para que ellos cobren impuestos. Relacionado con esta reforma se
encuentra la aprobada en 2007, la cual no elevó sustancialmente la recaudación y
no redujo la pereza fiscal. Asimismo, la reforma electoral de 2007 sólo
restringió la libertad electoral y burocratizó el sistema electoral. Hoy los
procesos electorales son igual o más caros que antes, incluidos los tiempos
“oficiales” -que tienen un costo para la sociedad, no para las burocracias
partidistas- complicados e impiden contrastar las ofertas políticas.
La segunda tipología de reformas fallidas incluye aquellas que
se malograron y tuvieron un costo fiscal adicional. En ellas se incluyen la
concesión de carreteras y la privatización bancaria. En ambos casos, las prisas
por implementar los proyectos hicieron que se relajaran los criterios de
selección y se cometieran graves errores de evaluación y viabilidad. En el caso
carretero, los proyectos presentados tuvieron serias deficiencias en los
supuestos de aforo y su esquema financiero. Los escenarios de tráfico no se
cumplieron y eventualmente hubo necesidad de diseñar esquemas para su rescate. En
el caso bancario, una mala regulación prudencial incentivó la toma de riesgos
que a la postre significó que el sistema de pagos casi llegase al colapso. Ello orilló a que se debiera crear el IPAB.
El conjunto final de reformas son aquellas que apenas se encuentran en
una etapa de implementación o que fueron aprobadas recientemente. Hasta el
momento no hay información suficiente evaluar si pueden considerarse un éxito o un fracaso. Tales son los casos de la reforma al sistema de justicia penal (2008),
la ley de contabilidad gubernamental (2012), la ley de obligatoriedad de la
educación media-superior (2012), la ley contra el lavado de dinero (2012) y las
reformas laboral (2012) y educativa (2012). En el primer caso, los retrasos en
la implementación son evidentes, por lo que es de esperarse –y desearse– que
los resultados tangibles se observen en el futuro. Las restantes tienen
muy poco tiempo de haber sido aprobadas. Su éxito o fracaso dependerá de la
legislación secundaria y los recursos financieros y humanos para darles
viabilidad. Hasta este día no hay reformas, sólo el inicio de lo que se
necesita para tener un mercado laboral más eficiente, un sistema educativo que promueva
la formación de capital humano productivo, una mejor contabilidad gubernamental y la disminución sustantiva del lavado de dinero.
Como puede observarse, México ha observado una dinámica reformadora –no en la agenda económica– durante los últimos 15 años. Muchas de las reformas
implementadas no son vistosas ni tiene resultados inmediatos. Sin embargo, lo
más importante es que durante estos años se ha restablecido la relación de
pares entre el legislativo y ejecutivo. Desde hace poco más de 15 años
hemos tenido gobiernos divididos, cuyos actores han debido aprender a negociar
e implementar políticas públicas sin que la voz presidencial sea la única que
cuente al momento de legislar. Esta relación sigue teniendo fallas
estructurales importantes dada los incentivos que cada actor político tiene –particularmente la no reelección y el calendario electoral– que facilitan el chantaje permanente entre partidos, legisladores y el gobierno.
Ahora bien, la nueva dinámica de reformas económicas en la que hemos entrado parecería
muy alentadora. Hasta hace apenas 6 meses, la última reforma importante y con impacto positivo en la economía se había aprobado e implementado durante la
década de los 1990s. Sin embargo, esta dinámica tiene un peligro señalado por
Andrews. Las prisas por aprobar cualquier cosa puede ser peor que la situación
actual y puede ser llevar a graves errores y omisiones. El mecanismo de moda
–el Pacto por México- es en realidad está sustituyendo al Congreso de la Unión
y el proceso legislativo. El grupo de políticos que dirige este mecanismo –algunos
ex-gobernadores, ex-legisladores y ex-servidores públicos cuyo récord no es
precisamente la eficacia, la transparencia y eficiencia democráticas– no fueron
electos por la población para legislar. Reformas al vapor y diseñadas a
escondidas, pueden terminar siendo peor que la situación actual. Eliminar
el mecanismo legislativo formal, si bien permite acelerar cambios necesarios –y deseables– para dinamizar nuestra economía, puede convertirse en
una fuente de abusos. ¿Quién será el responsable si algunas de las
reformas diseñadas en el llamado pacto fracasa o es fuente de corrupción?
Las reformas hasta ahora aprobadas están muy distantes de generar un
cambio real. La legislación secundaria y la implementación administrativa de
las reformas son igualmente importantes que lo aprobado hasta ahora. Como
señala Andrews, legislar y esperar que sólo el tiempo mejore la situación
actual es un error. Pensar que se puede legislar tal como sucedió en los 1990s
puede ser un error grave. La socialización y transparencia de las reformas
–cuyo espacio es el Congreso y sus comisiones- son el mejor antídoto para que los
cambios sean duraderos y efectivos.
