Los 15 años de Progresa-Oportunidades: ¿hacia dónde va?

En 1997 inició el periodo con mayor consistencia de la política social de México. Desde ese año hasta el día de hoy, hemos contado con un programa con efectividad probada para mejorar las capacidades de la población más pobre.  Ese año inició el Programa de Salud y Alimentación (Progresa), enfocado a reducir la pobreza de las localidades rurales. En 2002 cambió su nombre a Oportunidades y en ese mismo año, se inició la cobertura de localidades urbanas. Hoy en día, poco más de 5.8 millones de familias son beneficiarias, lo que representa algo más de 20 por ciento del total de hogares mexicanos.

Esta gran expansión y el consecuente esfuerzo fiscal y humano hacen imprescindible preguntarse hacia dónde debe evolucionar este programa y cuál es su meta. Es decir, requerimos hacernos varias preguntas, tales como:  ¿Hacia dónde va este programa? ¿Realmente es la mejor herramienta para reducir la pobreza? ¿qué sigue? 

En la parte rural hay nueva evidencia de ello. Paul J. Gertler, Sebastian W. Martinez, and Marta Rubio muestran en el documento “Investing Cash Transfers to Raise Long-Term Living Standards” (American Economic Journal: Applied Economics 2012, 4(1): 164–192 que los hogares pobres rurales cubiertos por el programa invirtieron parte de sus transferencias de dinero en activos productivos, con lo cual incrementaron sus ingresos agrícolas casi un 10 por ciento después de 18 meses de recibir los beneficios. Según sus datos, por cada peso transferido los hogares beneficiarios, consumen 74 centavos e invierten el resto. Con ello aumentan su consumo permanente en alrededor de 1.6 centavos. Es decir, Gertler y coautores sugieren que las transferencias de efectivo pueden lograr, a largo plazo, el aumento del consumo mediante la inversión en actividades productivas, permitiendo alcanzar mejores niveles de vida aún cuando ya no sean beneficiarios del programa. 

Según los autores, hay dos razones principales por las cuales una transferencia condicionada pueden incentivar inversiones por parte de los beneficiarios. En primer lugar, las transferencias de efectivo incrementan liquidez y reducen las restricciones crediticias. Una inyección de dinero a través de la transferencia puede ayudar a las familias pagar los costos iniciales asociados con las actividades empresariales. La segunda razón, es que al percibirse a las transferencias de efectivo como una fuente segura y constante de ingresos a través del tiempo, los miembros son capaces de tomar mayores riesgos e invertir en actividades con mayor retorno. De esta manera, el flujo seguro de ingresos del programa incentiva a los beneficiarios a incrementar el tipo de actividades productivas de tal manera que, si la rentabilidad de las inversiones se mantiene en el tiempo, los hogares pobres pueden mejorar sus niveles de vida.

En el análisis estadístico, Gertler y sus coautores encuentran que los hogares beneficiarios aumentaron la propiedad de los activos agrícolas productivos, tales como animales de granja y tierra para la producción agrícola, mucho más rápido que los hogares no beneficiarios. Asimismo, su producción agrícola en términos de los cultivos y productos de origen animal aumentó más rápido. Ambos componentes incrementaron significativamente el ingreso agrícola de los beneficiarios. Estos aumentos permiten estimar que una exposición de 18 meses al programa incremente 9.6 por ciento de la renta ligada a la producción agrícola. Los hogares beneficiarios también iniciaron microempresas no agrícolas, sobre todo para la producción de artesanías para la venta.

Los autores muestran que el nivel de vida de largo plazo, medido por el consumo de los beneficiarios, aumentó. Según sus resultados, cuatro años después de que los hogares en el grupo de control se incluyeron en el programa, los niveles de consumo de los hogares de tratamiento originales eran del 5.6 por ciento superior a la de los hogares de control originales. Este resultado sugiere que la rentabilidad de las inversiones realizadas por los hogares durante el tratamiento inicial de 18 meses del periodo experimental se traducen en mejoras permanentes en los en los niveles de vida. Por cada peso transferido, los hogares beneficiarios consumieron 74 centavos e invirtieron el resto. El efecto agregado equivale a 1.6 ciento en el consumo a largo plazo por cada peso de las transferencias recibidas. Esto significa que después de 5 y medio años, los beneficiarios habrían aumentado su consumo en 41.9 pesos per cápita por mes. Después de 9 años, la duración mínima que se tenía del programa, esta cantidad se incrementa a 53.9 pesos, lo que significa que si el programa fuese eliminado, los hogares beneficiarios no volverían a los niveles de pobreza anteriores a la implementación del programa.

El documento de Gertler y coautoes muestra, una vez más, que este programa fue un gran acierto para reducir los niveles de pobreza en los hogares rurales. Sin embargo, queda abierta la pregunta sobre los efectos reales que ha tenido la expansión urbana desde hace 10 años. La evidencia encontrada hasta ahora es muy pobre y no permite hacer inferencias sobre el efecto real que ha tenido en reducir la vulnerabilidad de los beneficiarios. Es por ello que resulta indispensable estimar dicho efecto para hacer las adecuaciones pertinentes. No podemos pensar que este programa debe mantenerse intacto como ha ocurrido hasta ahora. 

El costo de la no-prohibición de armas, ¿y si jugamos con sus reglas?

Uno de los argumentos utilizados por el gobierno mexicano para explicar el aumento del nivel de criminalidad en nuestro país ha sido la eliminación de la Prohibición de Federal de Armas de Asalto (FAWB, por siglas en inglés) la cual impedía la venta de armas de asalto en estados fronterizos con México. Sin embargo, las autoridades mexicanas han presentado evidencia muy pobre y no conclusiva a este respecto.

El gobierno mexicano no ha logrado poner la eliminación de la FAWB en el centro del debate norteamericano. Lo más destacado ha sido el discurso pronunciado por Presidente Felipe Calderón ante el Congreso de Estados Unidos en mayo de 2010 para pedir que se restituyera la prohibición y el anuncio espectacular construido con pedazos de armas y puesto en la frontera de Chihuahua y Texas el mes pasado. Es decir, nuestro ejecutivo ha tratado el tema como si fuera parte de la agenda doméstica, en donde gran parte de la relación con el poder legislativo se lleva por medio de anuncios, escándalos y quejas. La respuesta mexicana refleja una falta de argumentos y de estrategia –como gran parte de la lucha contra la delincuencia- para hacer frente a este cambio de política en Estados Unidos.

La FAWB se promulgó al inicio del TLCAN en 1994 y tuvo una vigencia de 10 años. La prohibición incluía la venta todo tipo de armas de fuego de tipo militar en estados fronterizos con México. En 2004 expiró sin que el congreso norteamericano la renovara, lo que coincide con el aumento de la violencia en la frontera.

Un documento donde se analiza cuidadosamente el efecto causal del cambio legal es “Cross-Border Spillover: U.S. Gun Laws and Violence in Mexico” cuyos autores son Arindrajit Dube, Oeindrila Dube y Omar García-Ponce. Según su evidencia, desde 2004 la gran mayoría de las armas usadas en crímenes mexicanos fueron vendidas en estados fronterizos. El hecho de que la prohibición se implementó varios años antes del aumento de la violencia asegura que el cambio de política no respondió a los niveles de violencia en México. Los autores aprovechan el hecho de que California mantuvo uno de los regímenes de control más estrictos de armas en el país durante el mismo periodo para mostrar comparativos en varios estados. Es decir, comparan los niveles de violencia en los principales puertos de entrada a México de Arizona y Texas respecto de la prohibición mantenida en las zonas limítrofes de California.

La evidencia presentada es única en cuanto a identificar el efecto de una externalidad transfronteriza como lo es la venta de armas fuego sobre los niveles de violencia. De acuerdo con las estimaciones, a partir de 2004 hubo un aumento significativo de los homicidios con armas de fuego y en los municipios colindantes con Arizona y Texas en comparación con los municipios colindantes con California. Estos incrementos se produjeron casi inmediatamente después de la expiración de la prohibición, y parecen persistir. Dicho aumento equivale al 40%, lo que traducido en número de asesinatos, equivale a 158 muertes anuales adicionales. Las siguientes gráficas extraídas del texto muestran estos aumentos.

Los resultados de Dube et.al. son robustos incluso al controlar por variables que describen el tráfico específico de drogas, las condiciones económicas locales, y las características de las instituciones policiacas en ambos lados de la frontera. Es importante enfatizar que el análisis excluye específicamente el período posterior a 2006, cuando el gobierno de Felipe Calderón envió al ejército mexicano a varios municipios como respuesta al aumento de la criminalidad en la zona. La diferencia temporal permite aislar el efecto del cambio de la ley de armas de la respuesta del gobierno mexicano al aumento de la violencia fronteriza.

Este documento y otros similares deberían ser utilizados para mostrar evidencia científica sobre el efecto que han tenido los cambios legales en Estados Unidos sobre la seguridad interna de México. Las estimaciones en adición a los costos asociados al incremento de la delincuencia podrían ser la base de una campaña informativa enfocada hacia los tomadores de decisión e Estados Unidos, incluyendo centros de investigación –particularmente los localizados en  Washington DC-, medios, universidades y los propios miembros del Congreso. Incluso, debería ser utilizada como parte de una discusión informada con las autoridades que visitan nuestro país (Napolitano hace unos días y Biden esta misma semana). Los datos pueden ser utilizados como base de acciones legales para exigir el resarcimiento de los daños y lograr volver a implementar la prohibición. Es decir, una estrategia que sea acorde con las reglas del juego de nuestros vecinos y no a las reglas de la política mexicana. 

Del Panzazo a la Acción

El costo de nuestro desastre educativo es creciente. La mala calidad educativa tiene un efecto multianual en le economía del país: cada niño que deja de aprender hoy representa una mente menos capacitada para generar valor en el futuro en el futuro y reduce las opciones ocupacionales de aquellos que se vayan incorporando a la fuerza laboral. Lo mostrado en el documental “De Panzazo” sin duda llama a la reflexión, pero abre el debate a acciones concretas que se deben emprender para mejorar la calidad de la producción del capital humano en México. No es un tema de buenas intenciones, de culpas compartidas o que “cada quien haga lo suyo”. Nuestros impuestos y la renta petrolera deben ser utilizados para producir educación de calidad. Ello requiere un cambio educativo basado en políticas públicas bien diseñadas y bien implementadas. No más, pero no menos.

El gran crecimiento demográfico del país de los 1960s y 1970s obligó a incrementar la planta docente en ocasiones en forma exponencial. La siguiente gráfica 1 muestra este crecimiento. El objetivo primordial de los gobiernos en turno fue aumentar la matrícula educativa para logar la cobertura universal de educación primaria. Como es de esperarse, muchos de quienes fueron contratados como maestros no están capacitados para lograr que los estudiantes puedan mejorar su capacidad analítica o aumentar su comprensión de conceptos básicos. De acuerdo con las Estadísticas Históricas de México publicadas por el INEGI, durante la gestión de Carlos Jonguitud Barrios (1974-1989) y Elba Esther Gordillo (1989-hoy) el total de maestros en pre-primaria, primaria y secundaria pasó de 0.35 a 1.2 millones. Esto significa que el tamaño de planta se triplicara, aunque la calidad no lo hiciese en el mismo sentido.

Gráfica 1. Total de Maestros por nivel Educativo 

Fuente: Estadísticas Históricas de México

Gráfica 2. Distribución Porcentual de Maestros por Nivel Educativo

Fuente: Estadísticas Históricas de México

Una medida elemental para mejorar el sistema sería empezar por conocer exactamente cuántos maestros existen realmente en el país y lograr asistencia escolar y de los profesores a sus clases. Hasta hoy, quienes tienen una "plaza" cobran una "renta" mensual sin rendirle cuentas a nadie. Su objetivo de ingresos para el mes es cumplido independientemente de su asistencia o desempeño, por lo que los incentivos a la mediocridad están perfectamente alineados: los maestros cobran y los niños son "guardados" por algunas horas en las escuelas sin que ello represente mejor aprendizaje. 

La evidencia de incentivos para la asistencia escolar presentada por Esther Duflo, profesora de economía del Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT), en este sentido es de gran. En el documento “Incentives Work: Getting Teachers to Come to School” publicado en el American Economic Review, Duflo, Rema Hanna y Stephen P. Ryan muestran los resultados de experimento y un modelo estructural para probar si los incentivos financieros y de monitoreo reducen el el ausentismo de los maestros y aumentan el aprendizaje de los niños en la India. El tratamiento del experimento consiste en monitorear la asistencia diaria de los docentes por medio de cámaras, cambiando el esquema de pago como función no lineal de dicha asistencia. De acuerdo con sus resultados, el ausentismo de los maestros se redujo en 21 puntos porcentuales en relación con el grupo control, y las puntuaciones de las pruebas de los niños aumentó en un 0,17 desviaciones estándar. Para explicar este cambio, los autores muestran un modelo estructural dinámico de oferta de trabajo donde se los profesores responden a los incentivos financieros.

Aunque los autores encuentran que los maestros son sensibles a los incentivos financieros, no encuentran evidencia de ganancias crecientes. Esto significa que lo más importante para aumentar el desempeño educativo es logar que los profesores asistan a la escuela. Luego de dos años y medio en el programa, los niños de las escuelas de tratamiento fueron también 10 puntos porcentuales (o 62 por ciento) más propensos a ingresar a las escuelas primarias oficiales, que requiere pasar una prueba de competencia.

Resolver el problema de ausentismo de los maestros y alumnos es el inicio para mejorar la calidad educativa. Ello representa un gran desafío político y administrativo. Los maestros son una fuerza política poderosa, capaz de resistir intento de imponer estándares de calidad. Sin embargo, lo que está en juego es el presente y futuro de las nuevas generaciones. Vale la pena el esfuerzo. La tecnología disponible puede facilitarlo enormemente. 

How Much Are Your Weapons?

La existencia de armas en una sociedad no sólo tiene costos para quienes las portan sino para todos sus miembros debido a los efectos negativos que causan al ser utilizadas. Esto es conocido en términos económicos como externalidad: los costos sociales de consumir o producir un bien o servicio son diferentes a los costos privados.

La contaminación y mejoras en la salud o seguridad son algunos ejemplos de externalidades positivas y negativas, respectivamente. El tamaño de la externalidad generada es directamente proporcional al consumo o producción de estos servicios. Por ejemplo, entre mayor sea la cantidad de personas que participan en una campaña de vacunación, menor será el nivel de contagio de una enfermedad. En caso contrario, entre mayor sea el nivel de contaminación que se genere al producir un bien, mayor será el costo de producirlo para la sociedad, pues al final quienes se ven afectados por dicha contaminación pagan sus efectos.

En el caso de la posesión de armas hay un debate en torno al tipo de externalidad que generan. Por un lado se argumenta que el uso generalizado de armas en en una comunidad puede convertirse en un elemento de disuasión general de la conducta criminal. Ello beneficia a todos los miembros de la comunidad, tanto a quienes pagaron por tener las armas como a quienes no las tienen. En caso contrario, existe el argumento para una externalidad negativa pues al permitir a los ciudadanos tener armas se está permitiendo sean utilizadas indebidamente por los propietarios o transferidas a personas peligrosas a través del robo o la venta no regulada. La discusión sobre cuál es el tipo de externalidad que domina, positiva o negativa, ha sido tema de discusión en Estados Unidos durante varias décadas.

El problema de estimar cuál es el efecto real de la posesión de armas comienza por medir cuántas armas hay realmente en manos de civiles norteamericanos. El registro de armas es responsabilidad de cada estado y la mayoría de ellos carecen de sistemas de registro o licencia que permitan generar los datos administrativos comparables. Los investigadores han acudido a las encuestas en hogares como la fuente directa de información sobre este asunto. Sin embargo, los datos de las encuestas no siempre están disponibles para las unidades geográficas sub-nacionales, lo que ha obligado a los académicos a utilizar distintas variables proxy para determinar el efecto de las armas sobre la seguridad.

De acuerdo con Phillip Cook y Jens Ludwick, las estimaciones del costo social de las armas son contradictorias. Por ejemplo, John Lott estima la prevalencia de armas sobre las tasas de homicidios a nivel estatal mediante encuestas de salida de elecciones llevadas a cabo entre 1988 y 1996 y los índices de criminalidad. De acuerdo con sus cálculos, la elasticidad de homicidio con respecto a las tasas estatales de tenencia de armas es -3.3. Esta estimación resulta un poco inverosímil pues significa que la mayor cantidad de armas reduce más que proporcionalmente los niveles de homicidios, lo que contradice lo ocurrido durante ese periodo. Asimismo, está basada en aquellos que deciden votar y que por tanto son más susceptibles de movilizarse en temas de interés público. En caso contrario, Mark Duggan identifica la relación entre las armas y la delincuencia utilizando la variación en el tiempo en los estados y condados de la Unión Americana y una variable proxy para la posesión de armas. Dicha variable es la cantidad de suscripciones a la revista “Armas  y Municiones”. Su estimación principal es completamente distinta a la de Lott, pues encuentra una elasticidad positiva equivalente a 0.2. Es decir, el efecto es muy pequeño y de signo contrario, lo que significa que aumento de la tenencia de armas incrementa el número de homicidios menos que proporcionalmente. En cualquier caso, la validez de estas estimaciones son muy dudosas, dada la baja calidad de la información con la que se hicieron, así como los problemas de medición que tienen las variables utilizadas por estos autores.

En el artículo “The Social Costs of Gun Ownership” Cook y Ludwig siguen una estrategia similar a la de Duggan en cuanto a que usan métodos de panel de regresión para estimar el efecto de la prevalencia del arma en las tasas de homicidio, pero con una variable proxy diferente: número de suicidios cometidos con arma de fuego. Estas estimaciones son validadas utilizando la misma variable de Duggan, aunque con efectos diferenciados para cada entidad. Los resultados de esta investigación sugieren que el costo social de un hogar adicional adquirir un arma de fuego depende de tasa de violencia prevalente en cada entidad, así como la prevalencia previa de armas. Bajo un escenario hipotético básico, los autores encuentran que el costo social anual de cada arma es cercano a los 100 dólares.

En otras investigaciones, Ludwig encuentra que el costo social de un herido de bala para la sociedad norteamericana equivale a 1,000,000 de dólares. Ello incluye el tiempo de vida de la atención médica, las sillas, andadores, vehículos, la pérdida de ingresos. Es decir el costo de la atención médica es una pequeña parte del costo total.

Todas estas estimaciones sólo toman en cuenta el costo adicional que tiene la posesión de armas en homicidios y crímenes cometidos en Estados Unidos, dejando de lado el efecto que tiene el trasiego de armas a otros lugares, particularmente a México. Una estimación de este costo sería de gran ayuda mejorar el debate ordenado ante la sociedad norteamericana. Al hacer estimaciones incluyendo el costo para la sociedad mexicana de las armas vendidas en Estados Unidos sería posible contar con argumentos para demandar la indemnización por los perjuicios causados por la venta ilegal de armas. Mejores argumentos, estimaciones puntuales así como una buena estrategia en los medios americanos sobre los costos que genera el trasiego de armas serían más efectivas que poner anuncios espectaculares en la frontera.

El servicio militar ¿una política viable para reducir la criminalidad?

El debate sobre alternativas para combatir el crimen puede llevar a sugerencias poco viables, caras o incluso que lo incrementen. Tal es el caso del servicio militar remunerado. El debate ha sido abordado en distintos países durante los últimos años. Por ejemplo, en 2005 después de los primeras revueltas callejeras que tuvieron lugar en París por parte principalmente de jóvenes desocupados, el presidente Jacques Chirac propuso un "servicio civil voluntario" para reclutar 50,000. En su mayoría eran hijos o nietos de inmigrantes quienes, según Chirac tenían una "crisis espiritual, una crisis de orientación y una crisis de identidad”. En 2007, el ministro del trabajo de Sudáfrica propuso implementar el servicio militar obligatorio para reducir los niveles de criminalidad en las principales ciudades de ese país. En Argentina y Perú hoy en día se debate volver a implementar el servicio militar con objeto de reducir la violencia y los niveles de criminalidad en Buenos Aires y Lima, respectivamente. Incluso en México, el gobernador de Chihuahua, César Duarte propuso en 2011 que los llamados “ninis” pudieran prestar servicio militar permanente y remunerado.

La idea detrás de estas propuestas es que la delincuencia disminuiría con una mayor participación de los jóvenes educados bajo la disciplina castrense.  Asimismo, el trabajo realizado durante su servicio en zonas de alta marginación mejoraría las condiciones de vida de quienes viven en esas zonas y con ello se reduciría la incidencia delictiva.

Estos elementos  teóricamente “positivos” contrastan con otros “negativos” señalados por Sebastián Galiani, Martín Rossi y Ernesto Schargrodsky en el documento “Conscription and Crime: Evidence from the Argentine Draft Lotery”. De acuerdo a estos autores, el reclutamiento puede afectar el  comportamiento de los jóvenes en sentido contrario al esperado. Apuntan varias razones para ello: en primer lugar, al retrasar la entrada de los hombres jóvenes al mercado laboral, el reclutamiento puede reducir sus oportunidades futuras de empleo y aumentar así la probabilidad que se dediquen a actividades criminales al terminar su servicio. En segundo lugar, el servicio militar brinda capacitación en el uso de armas, lo que se traduce en una reducción del costo de entrenamiento para el uso futuro de éstas. Finalmente, Galiani y coautores señalan que el ambiente de los conscriptos es proclive a reacciones violentas y a la selección  para la formación de bandas en el futuro.

La existencia de efectos “positivos” y “negativos” hace imprescindible encontrar evidencia para determinar cuáles de ellos son los que tienen mayores efectos. Para ello, los autores utilizan el caso argentino. Identificar el efecto causal del servicio militar en la delincuencia requiere utilizar una variable que afecte la participación en el servicio militar, pero no a la delincuencia a través de otros mecanismos. El servicio militar argentino permiten tener esta variable, pues para su implementación se realizó sorteo asignó entre los varones jóvenes basado en los tres últimos números de su documento nacional de identidad. Los autores utilizan esta asignación aleatoria para identificar el efecto causal de servicio militar obligatorio en la probabilidad de desarrollar posteriormente un registro de antecedentes penales.

Galiani y coautores utilizan una base de datos administrativos que incluye la elegibilidad, participación real en el servicio militar, y los antecedentes penales para las generaciones de varones nacidos entre 1958 y 1962. De acuerdo con sus resultados, la participación militar aumenta la probabilidad de desarrollar un registro de antecedentes penales posteriores, en especial para los delitos contra la propiedad y delitos de cuello blanco. También encuentran que el reclutamiento tiene efectos perjudiciales sobre el rendimiento futuro en el mercado de trabajo. Sus resultados también muestran que el efecto de la conscripción en el comportamiento criminal es más grande para los reclutas que participaron en la Guerra de Malvinas. Es decir, los efectos sobre la delincuencia son positivos y significativos tanto en tiempos de paz como en tiempos de guerra. En resumen, los resultados muestran que la conscripción militar no reduce el comportamiento delictivo, e incluso puede llegar a incrementarlo.

Los problemas de política pública no tienen atajos y requieren cambios estructurales. Los resultados de Galiani y coautores muestran que pensar en salidas rápidas y fáciles para reducir la criminalidad pueden acrecentar el problema. La mejora de las oportunidades laborales y mejoramiento de la policía son las opciones de política pública más viables, aunque ello implique tiempo y recursos.

¿Cómo reducir la criminalidad? El aumento desmedido de penas no es la mejor opción

El aumento de la criminalidad durante los últimos años tiene como una de sus causas el incremento sin precedentes de la población entre 10 y 25 años de edad. La falta de opciones educativas, el mal desempeño económico y las rigideces laborales limitan la creación de nuevos empleos formales para este grupo poblacional.  

El tamaño de las nuevas generaciones de mexicanos se han estabilizado desde 1990. La siguiente gráfica muestra cómo ha sido esta evolución y lo que se espera hacia el 2040, donde el país habrá estabilizado su crecimiento alrededor de 140 millones de personas, con grupos quinquenales alrededor de 5 millones de personas. Hoy estamos atravesando el mayor incremento generacional de personas en edad de trabaja con un millón de personas en cada año de edad, divididos casi a la mitad entre hombres y mujeres. ¿Cuál es la principal implicación de este aumento poblacional? La presión demográfica incrementará durante los siguientes años y de no lograr incentivar la participación de las nuevas generaciones en actividades lícitas, es muy probable que la crisis de seguridad, pueda, incluso aumentar.

 Una opción de política pública para enfrentar este fenómeno de la criminalidad es incrementar las aprehensiones y penas para quienes delinquen. Ello requiere un mejoramiento sustantivo de las capacidades de los sistemas de seguridad pública en las entidades federativas y los municipios del país. Ahora bien, suponiendo que esto pudiera logarse en un tiempo relativamente rápido, la evidencia internacional sugiere que el aumento de las tasas de aprehensión y mayores penas corporales no necesariamente son la mejor alternativa.

La experiencia de Estados Unidos en esta materia es ilustrativa. Hoy en día existen más de 2 millones de personas recluidas en prisiones de ese país como resultado de una política intensiva en detenciones y encarcelamiento implementada desde los 1970s. El costo del sistema carcelario norteamericano es  tema de debate público, pues la crisis económica y el consecuente aumento del déficit público en varias entidades de la Unión hace imprescindible reducir el gasto penitenciario. La carga humana y financiera de encarcelar a tantas personas es sin duda una fuente de gasto importante en los balances públicos tanto del gobierno federal como de los estados.

Philip J. Cook, profesor de políticas públicas, economía y sociología de la Universidad de Duke, y 
Jens Ludwig, profesor de políticas públicas, leyes y servicio social de la Universidad de Chicago, suigieren una serie de acciones costo-efectivas para enfrentar el problema de la creciente población carcelaria en Estados Unidos. En el reporte “More Prisoners Versus More Crime is the Wrong Question” publicado por la Brookings Institituion, sugieren algunas alternativas para enfrentar la disyuntiva entre incrementar la población de los en los reclusorios y reducir los niveles de criminalidad. Para ellos, enmarcar el debate carcelario como un equilibrio entre la seguridad pública y las finanzas públicas es miope. En su opinión, la población carcelaria podría reducirse sustancialmente sin que ello signifique elevar los índices de criminalidad. De hecho, a decir de ellos “la evidencia muestra que el crimen podría incluso reducirse si los ahorros generados por menor población carcelaria se utilizaran en el fortalecimiento de programas de justicia penal y otras reformas”.

Cook y Ludwig señalan que la comunidad científica ha tenido éxito en identificar el efecto causal que varias políticas tienen sobre diversos delitos relacionados y compararlo con penas corporales. Esta evidencia está basada tanto en métodos experimentales (similares a los utilizados en medicina), como en "experimentos naturales" que se obtienen luego de implementar algunas cambios legales o con los propios cambios demográficos.

Las recomendaciones que Cook y Ludwig sugieren son las siguientes:

1.     Los recursos actualmente dedicados a apoyar a largas penas de prisión deben ser aprovechados para producir castigos rápidos, moderados y efectivos. Para ello se requeriría la contratación de más agentes policiacos que mediante técnicas modernas de gestión puedan aumentar la efectividad preventiva. 

2. Aumento de los impuestos al consumo de alcohol. Ello permite no sólo a reducir su abuso, sino también la delincuencia asociada su consumo. 

3.  Los patrones delincuenciales y lucha contra los criminales son el resultado tanto de las acciones privadas como públicas. La participación de cuerpos privados de seguridad deben ser alentados a través de la regulación del gobierno y de algunos incentivos.

4.  La población carcelaria tiene poca experiencia laboral y pocas habilidades cognitivas y no cognitivas, lo que muy difícil aumentar las tasas de ocupación en actividades lícitas mediante esquemas tradicionales, antes o después del involucramiento en actividades criminales. Una alternativa es la prevención y rehabilitación más eficaces mediante programas no académicos del tipo "social-cognitivo" donde las personas son enseñadas a desarrollar habilidades, logar mayores niveles de autocontrol y empatía. 

5.  Adicionar un elemento de coacción a la política social también puede ayudar a reducir la delincuencia. En especifico castigos rápidos no carcelarios por uso de drogas ilegales, y las leyes de escolaridad obligatoria que obliguen a permanecer en la escuela por más tiempo.

Sin duda estas propuestas son de gran relevancia para el caso de mexicano y las perspectivas que se tienen en el tema de la seguridad pública y la prevención del delito.  Es imperativo reorganizar las acciones de prevención y mejorar la readaptación que sean viables y costo-efectivas. De otra forma, la gran cantidad de población joven que se irá incorporando a la población económicamente activa podría encontrar atractivo realizar actividades ilícitas con un costo social muy elevado.

¿La violencia actual se puede explicar por la competencia electoral?

Los últimos procesos electorales locales y la próxima elección federal han traído al centro del debate la participación activa del crimen organizado en ellos. La escasa evidencia científica con la que se cuenta hasta ahora muestra que el problema no sólo es la participación de criminales en la competencia electoral, sino el aumento de la violencia luego de procesos electorales muy competidos.

Melissa Dell, candidata al doctorado en economía por el Instituto Tecnológico de Massachussetts (MIT, por sus siglas en inglés), analizó el incremento de la violencia en México a partir de 2007. En el documento “Trafficking Networks and the Mexican Drug War (mimeo, 2011)” la economista analiza la interacción de los objetivos económicos de los narcotraficantes y la política antidrogas implementada por las autoridades mexicanas federales desde 2007.

El documento está dividido en tres partes. En la primera analiza los determinantes electorales del aumento de la violencia. El segundo muestra el efecto que tiene el cambio de rutas de los narcotraficantes. La última parte analiza relación de los determinantes políticos y el cambio de rutas con respecto a los recursos dedicados al combate al crimen organizado.

La primera parte del estudio está basada en un modelo de regresión discontinua en donde se comparan elecciones municipales donde el Partido Acción Nacional (PAN) ganó o perdió por un margen menor al 5 porciento. Dell encuentra que luego de un proceso electoral municipal muy cerrado entre un candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y del PAN, la violencia incrementa sustantivamente cuando gana el panista. Caso contrario, al ganar un presidente municipal del PRI, no se registra un aumento importante de la violencia en el periodo posterior a la elección. La medida de violencia está basada en el número de muertes violentas ocurridas en el municipio. En sus palabras, en los municipios donde se elige a un presidente municipal del PAN la violencia que sigue a la elección “incluye individuos envueltos en el tráfico de drogas y que se enfrentan entre ellos. La evidencia empírica sugiere que la violencia refleja los intentos de bandas rivales para hacerse del control de los territorios una vez que los nuevos alcaldes del PAN desafían a las bandas que controlaban el territorio”.

En la segunda parte del documento, Dell desarrolla un modelo para predecir el desvío de rutas para el tráfico de drogas ante triunfos municipales del PAN. Según sus resultados cuando el tráfico de drogas se desvía a otros municipios como resultado del cambio de alcaldes, la violencia en los municipios a los que se desvía el tráfico de drogas aumenta en forma significativa. Como corroboración de estos resultados encuentra que la participación laboral femenina y los salarios del sector informal en estos municipios disminuyen. Finalmente, el estudio utiliza el modelo de tráfico de drogas y los efectos indirectos estimados para examinar la asignación de los recursos destinados al combate a la criminalidad. Sus resultados muestran cómo los objetivos de los narcotraficantes y limitaciones económicas impuestas por las rutas de la red afectan “los resultados de la política contra las drogas en México”.

La investigación de Melissa Dell se ha convertido en una nueva referencia para analizar el fenómeno de la violencia que se ha incrementado en México durante los últimos años. Sin embargo, existen varias interrogantes que están fuera del alcance de los datos analizados por ella. Por ejemplo, la clasificación de asesinatos atribuidos al crimen organizado utilizada por las autoridades mexicanas. Para ello se utiliza la información recabada por los ministerios públicos y la información contenida en las actas de defunción. Esta clasificación tiene problemas de medición que pueden tener otras implicaciones en los resultados. Por ejemplo, la aparición de un cadáver con una cartulina se clasifica inmediatamente como muerte violenta relacionada con el crimen organizado sin que exista una investigación del ministerio público que lo verifique. En consecuencia, es válido preguntarse si la mayor competencia electoral podría estar desatando violencia general clasificada como parte del crimen organizado sin que exista certeza acerca de ello.

En suma, “Trafficking Networks and the Mexican Drug War ” es el documento académico que mejor ha desarrollado un argumento teórico y una estrategia econométrica innovadora para analizar el incremento de la violencia en México. Los errores de medición de los datos debido a ausencia de investigaciones por parte de los ministerios públicos no invalidan estos resultados. Sin embargo, estos problemas abren nuevas interrogantes sobre la evolución que tendrá el fenómeno. Por ejemplo, ¿cuál es el efecto de esta violencia en la participación política? ¿Podríamos esperar una gran desmovilización electoral en los próximos años? De ser así, ¿a quién beneficia esta desmovilización? Estas y otras preguntas sin duda requieren mucho mayor análisis y reflexión.