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martes, 19 de febrero de 2013

Cruzada Nacional contra el ¿Hambre?*

El pasado 22 de enero la Presidencia de la República dio a conocer el “Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre”. Este sistema se inspiró en el programa “Fome Zero” (Hambre Cero) implementado por el Presidente Lula da Silva en Brasil durante 2003, el cual busca eliminar la indigencia y sus efectos. El decreto y las recientes declaraciones de quienes son los responsables de su implementación generan dudas la efectividad del Sistema para cumplir los propósitos con los que fue anunciado.  

Para resolver el problema de pobreza alimentaria se necesita ir más allá de una campaña o "cruzada". La reducción efectiva de la pobreza depende de muchos factores en el tiempo, particularmente de un mejor desempeño económico, una mejor calidad educativa, condiciones mínimas en los hogares para desarrollar capacidades cognitivas y afectivas individuales, así como de incentivos para integrarse a la nueva economía. La combinación de estos factores permite lograr que los ciudadanos tengan la capacidad de generar ingresos al momento de convertirse en población económicamente activa.

La “cruzada” gubernamental puede representar un retroceso en la calidad de la política social que se ha construido durante las últimas dos décadas. Lo expuesto hasta ahora se asemeja más a los de grandes errores de política social del pasado -particularmente el programa Solidaridad- que fueron costosos en términos económicos y sociales. En vez de enfocar nuestros esfuerzos en mejorar lo existente -de manera especial en el de desarrollo infantil temprano-, lo anunciado hasta ahora genera más dudas y preocupaciones sobre los tintes clientelares que podrían reintroducirse en la política social federal. A continuación se muestran estas dudas y preocupaciones.  


La “cruzada” (Sig: Expedición militar contra los infieles para recuperar los Santos Lugares[1])

El decreto presidencial establece los cinco objetivos del sistema:
  1. Cero hambre a partir de una alimentación y nutrición adecuada de las personas en pobreza multidimensional extrema y carencia de acceso a la alimentación.
  2. Eliminar la desnutrición infantil aguda y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez.
  3. Aumentar la producción de alimentos y el ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas.
  4. Minimizar las pérdidas post-cosecha y de alimentos durante su almacenamiento, transporte, distribución y comercialización.
  5. Promover la participación comunitaria para la erradicación del hambre.
Para lograr de estos objetivos se crea la “Comisión Intersecretarial para la instrumentación de la Cruzada contra el Hambre” que incluye a 16 secretarías, una comisión, un instituto y un sistema. Esta comisión podrá llevar a cabo cualquier acción para la realización de los objetivos del sistema, aunque de manera primordial se realizarán las siguientes acciones:
  • Ajustes en el diseño de TODOS los programas de todas las secretarías.
  • Ajustes en la focalización o cobertura de TODOS los programas de todas las secretarías.
  • Implementación de acciones eficaces de coordinación.
Adicionalmente se crea el “Consejo Nacional de la Cruzada contra el Hambre” presidido por SEDESOL y conformado por representantes de la academia, organismos multilaterales y organizaciones sociales.


Fome Zero y la falta de evidencia sobre su efectividad

Según el discurso oficial, el diseño de la “cruzada” se basó en la experiencia brasileña del programa “Fome Zero” (Hambre Cero) que inició operaciones en 2003. El argumento de los servidores públicos es que este programa permitió la disminución de la pobreza en el país sudamericano de manera sostenida durante los últimos años. Sin embargo, vale la pena revisar cuál ha sido la trayectoria de la pobreza en Brasil durante los últimos 20 años.

Figura 1. Pobreza y crecimiento económico en Brasil
Fuente: World Bank, Databank. http://databank.worldbank.org/  

La figura anterior muestra que el porcentaje de población brasileña viviendo con menos de dos dólares anuales alcanzó su máximo durante la primera mitad de los 1990 y se ubicó en 30%. Este porcentaje comenzó a disminuir hacia la segunda mitad de aquella década. Ello coincide con un periodo de crecimiento económico sostenido y con la introducción del programa Bolsa Escola, el cual otorgaba un subsidio a las familias pobres que mandaban a sus hijos a la escuela. Este programa fue introducido por las autoridades locales de Sao Paulo. La evidencia acerca de su efectividad sirvió para que el presidente Henrique Cardoso propusiera su expansión a nivel federal en 2001. Hacia 2003, y basados en la experiencia de Progresa-Oportunidades, el Presidente Lula promovió la consolidación de éste y otros dos programas para crear uno solo de transferencias denominado Bolsa Familia [De Janvry, Finan, Sadoulet, Nelson, Lindert, de la Briere, and Lanjouw (2005)].  A partir de ese año se promueve la expansión  masiva del programa hasta llegar a 12 millones de hogares. Hoy en día Bolsa Familia es clasificado como el programa de transferencias más grande del mundo.

Una vez conocidos los antecedentes ¿qué es Hambre Cero? Este programa incluye una gran cantidad de programas y acciones, aunque de acuerdo la publicación “The Fome Zero (Zero Hunger) Program. The Brazilian Experience” editada por el Ministerio de Desarrollo Agrario de Brasil y por la FAO, los principales componentes del programa son:
  1. Bolsa Familia. Programa de transferencias condicionadas que tiene como corresponsabilidad de las familias beneficiarias mantener a sus hijos en la escuela y recibir servicios de salud de manera regular. Es similar a Progresa-Oportunidades.
  2. Programa de Alimentos Escolares (PNAE). Proporciona comidas a los niños en guarderías y escuelas públicas. Similar al programa de desayunos escolares.
  3. Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (Pronaf). Ofrece créditos subsidiados y servicios a los agricultores familiares. Tiene algunas similitudes a Procampo.
  4. Programa de Adquisición de Alimentos (PAA). Consiste en la adquisición de alimentos por parte de las familias rurales. Similar al Programa de Abasto Rural de DICONSA.
  5. Programa Cisterna. Construye cisternas para recoger agua de lluvia para uso doméstico en la región semi-árida de Brasil noreste. Procampo tiene un componente de este tipo.
En México existen programas similares a los componentes de Hambre Zero, pero a diferencia de ellos cada programa mexicano ha sido evaluado. Amy Margolies, investigadora afiliada a la organización no gubernamental Congressional Hunger Center identifica las omisiones de evaluación que tiene Fome Zero. Es decir, no existe evidencia contundente acerca del efecto que todos los componentes de este programa hayan tenido un efecto sobre la pobreza en Brasil.

Existen sin embargo, estimaciones del efecto que ha tenido Bolsa Familia y su gran expansión. Algo similar ocurrió durante la administración de Vicente Fox, la cual tuvo el acierto de expandir Progresa-Oportunidades a gran escala, a lo que se le atribuye una disminución importante de la pobreza en México durante la primera mitad de la década pasada. Bolsa Familia y Progresa-Oportunidades otorgan ingresos monetarios a los deciles de ingreso más bajos lo que les permite rebasar una línea de pobreza de manera casi natural. En el diseño de este programa se espera que  las nuevas generaciones tengan mayor educación y mejores niveles de salud con lo cual –teóricamente- aumentarían su nivel de capital humano y generarían ingresos por arriba de la línea de pobreza al momento de incorporarse a la fuerza laboral. De esta manera eventualmente se rompe el ciclo intergeneracional de la pobreza.

Cabe hacer mención que los últimos resultados disponibles sobre los niveles de pobreza en Brasil son de 2009, por lo que no existen datos oficiales sobre los efectos de la crisis financiera internacional y el aumento de precios de los alimentos después de ese año. Será interesante conocer cuál es el efecto que ambos tuvieron sobre los niveles de pobreza en Brasil, pues el valor real de las transferencias pudo haber disminuido tal como sucedió en el caso mexicano.


Las dudas

Esta no es la primera vez que existen iniciativas para  eliminar la pobreza alimentaria mediante programas, estrategias y demás instrumentos burocráticos. La mayoría terminó por extinguirse por su falta de claridad, reglas y, en algunos casos, corrupción. El Presidente José López Portillo fue el primero en tratar de eliminar el hambre como tal. Durante su administración se creó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM). [Ver Aspe y Sigmond (1985)]. Existieron otras políticas públicas para reducir el hambre y la desnutrición de manera aislada o mal diseñadas. Por ejemplo,  la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONSAUPO) que se creó en 1962 con objeto de regular los precios de la canasta básica, con particular énfasis en la tortilla. Los subsidios generalizados a la tortilla debieron desaparecer pues no existía focalización y los beneficios llegaban a la población no pobre. Otros casos representaron esfuerzos aislados y sin continuidad entre administraciones.

Los errores y ajustes del pasado desembocaron en el diseño actual de los programas sociales para la atención alimentaria. La población rural en condiciones de pobreza es atendida mediante DICONSA S.A. de C.V. una empresa que apoya esta población mediante el Programa de Abasto Rural. Para el caso de la pobreza alimentaria urbana, existe el Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA S.A. de C.V. En ambos casos, la lógica y diseño del programa se enfocan a lograr la sustentabilidad en el otorgamiento de los subsidios alimentarios. Todos ellos cuentan con reglas de operaciónpadrones y evaluaciones externas.

La última iniciativa gubernamental para acabar con la pobreza alimentaria tuvo lugar durante la administración de Vicente Fox. En mayo de 2003, el presidente dio a conocer el  “Pa’quete Alcance” el cual se enfocaría en atender a la población que vivía en las comunidades más dispersas, pequeñas y pobres del país. Esta iniciativa fue modificada para alinearse con la política social que había demostrado efectividad hasta entonces, Progresa-Oportunidades. El “Pa’quete Alcance” tuvo que ser modificado y hoy en día funciona como el “Programa de Apoyo Alimentario (PAL)”. Este programa atiende a la población rural que no ha sido cubierta por el Programa Oportunidades, otorgando transferencias alimentarias a cambio de recibir servicios de salud o educación. La razón de su no incorporación a Oportunidades es la carencia de clínicas y escuelas en las localidades donde se encuentra esta población. La falta de ambos componentes hace imposible que se cumpla corresponsabilidades requeridas por el programa, por lo que no pueden recibir beneficios similares. 

Ahora bien, ha habido una segunda alternancia política y el nuevo gobierno tiene el derecho de redefinir las prioridades y ejes gubernamentales. La nueva administración federal puede –teóricamente- lograr la coordinación necesaria para atender a la población en pobreza alimentaria y evitar problemas de focalización y corrupción mediante nuevas tecnologías y mejores esquemas de atención y transparencia. Las líneas de pobreza no existían durante las administraciones priistas anteriores, por lo que se puede argumentar que redujo la efectividad de programas previos. Los avances tecnológicos disponibles permiten identificar a nivel manzana dónde vive la población con mayor nivel de pobreza y garantizarle un nivel mínimo de consumo (suponiendo que se puede obligar a ello). Es decir, asumamos por un momento que es posible lograr “cero” hambre y se puede “eliminar” la desnutrición infantil aguda y que todo ello se hará de manera transparente.

Las dudas están en los detalles. Comencemos por la organización de la participación social incluida en el programa. El artículo décimo primero del decreto establece: “se promoverá la integración de comités comunitarios integrados por beneficiarios de programas sociales, los cuales participarán en su proceso de instrumentación y supervisarán el cumplimiento real de los objetivos y la transparencia de las acciones implementadas”. Existe una similitud clara con los “Comités de Solidaridad” del Programa Nacional de Solidaridad que tuvo lugar entre 1990 y 1995.[2]  Las preguntas obvias son ¿cuáles son los criterios para la selección de los comités? ¿Qué méritos se deben tener para formar estos comités? ¿A quién le interesa este comité? ¿Qué gana un beneficiario de un programa si decide participar en un comité? ¿Qué tan fácil sería convertir estos comités en promotores del voto hacia un partido político?

Una segunda duda se refiere a la organización del gobierno federal y el presupuesto para la implementación de esta “cruzada”. De acuerdo con los artículos transitorios del decreto, cada dependencia incluida en la Comisión Intersecretarial deberá aportar recursos que correspondan a cada programa incluido en la “cruzada” para dar cumplimiento a los objetivos. Esto representa un problema en la práctica, pues la burocracia de cada secretaría es responsable de sus propios programas y acciones, y son los secretarios de Estado los responsables legales de ejercer dichos recursos. Si la Comisión es el órgano que define las acciones ¿la Secretaria de Desarrollo Social es ahora la Coordinadora de Gabinete?  ¿de quién recibirán indicaciones los secretarios de Estado? ¿Del Presidente, de la Secretaría de Gobernación, de Hacienda o de SEDESOL?


Las preocupaciones

Demos el beneficio de la duda a la nueva administración. Supongamos por un momento que la “cruzada” será diseñada de manera correcta, que los comités funcionarán y que las distintas secretarías van a cooperar y se coordinarán para la entrega de los recursos de cada programa. La pregunta siguiente es ¿cómo se eligieron a los municipios donde iniciará la “cruzada”?  De acuerdo con el artículo Tercero del decreto: La Cruzada contra el Hambre se implementará en una primera etapa en cuatrocientos municipios seleccionados con base en la incidencia de pobreza extrema, así como en el número de personas en esta condición y personas con carencia de acceso a la alimentación, sin perjuicio de que su implementación se extienda a otros municipios del país conforme lo determine la Comisión Intersecretarial que se crea por este Decreto. Dichos municipios se enlistan en el "Anexo A" del presente Decreto

En ningún lugar se explica el por qué se eligieron cuatrocientos municipios, ¿qué determinó este número y no 300 o 500? ¿qué ponderadores se utilizaron para determinar estos municipios? Hasta el momento sólo se ha dicho que se siguieron criterios de CONEVAL. Sin embargo, no existe una nota técnica donde claramente se describan los criterios utilizados.

Supongamos entonces que este número se definió con base en las restricciones presupuestales y 400 es el número máximo que se pudo alcanzar. La pregunta que sigue es si estos 400 municipios fueron seleccionados de manera representativa. Las cifras oficiales de pobreza del CONEVAL incluyen a 2,456 municipios en todo el país que se pueden agrupar en cinco categorías por su tamaño de población: menos de 50 mil; entre 50 y 100 mil; entre 100 mil y 250 mil; entre 250 y 500 mil; y más de 500 mil. El 77% de la población vive en municipios con más de 50 mil habitantes y de ellos 39.4 millones de personas (35% del total) en municipios con más de 500 mil habitantes. Ahora bien, la distribución de pobreza y de pobreza extrema no es la misma, tal como se muestra en la siguiente tabla.


Tabla 1. Distribución de población total, población pobre y pobre extremos por tamaño de municipio
Fuente: CONEVAL, Análisis y Medición de la Pobreza
http://web.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Medición/Medicion-de-la-pobreza-municipal-2010.aspx

Es de esperarse que la distribución de la cobertura inicial de la “cruzada” tenga como principio llegar a la mayor cantidad de personas pobres. Dado que es un esfuerzo territorial –la población que vive en el municipio se dará cuenta de que la “cruzada” ha llegado- vale la pena conocer la distribución tanto de la población total a la que se llegará, como de la población pobre que vive esos municipios que teóricamente serán beneficiarios. Vemos el primer caso en la siguiente gráfica.




Figura 2. Distribución de Municipios Seleccionados en la “Cruzada” Contra el Hambre
(Porcentaje de población cubierta)
Fuente: Estimaciones propias con base en datos del Coneval y el “Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre”.

En los 400 municipios que se integrarán a la “Cruzada” durante el presente año vive el 52.4% de la población total del país. Llama la atención que de los 44 municipios con población mayor a 500 mil habitantes, la “Cruzada” se implementará en 41 de ellos, más del 90%. Se puede argumentar que la población pobre es la que vive ahí. Sin embargo, en esos municipios vive una cuarta parte del total de pobres extremos. Ahora hagamos el análisis con la distribución de los pobres extremos. Los resultados se muestran en la siguiente tabla.
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Tabla 2. Distribución de Municipios Seleccionados en la “Cruzada” Contra el Hambre
(Número de municipios y porcentaje de población cubierta 
Fuente: Estimaciones propias con base en datos del Coneval y Decreto y “Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre
Como puede observarse, de los pobres alimentarios sólo se cubrirá el 20% de aquellos que viven en municipios con menos de 50 mil habitantes, mientras que se cubrirá el 60% de los municipios entre 250 y 500 mil habitantes, y casi el 100% de aquellos con más de 500 mil.


¿”Cruzada” contra el hambre o ”Cruzada” electoral?

La pregunta relevante es si la selección de estos municipios puede ser explicado por otras variables no relacionadas con la pobreza extrema. El 10 y 11 de febrero pasados, el periódico Reforma publicó varias notas señalando que la selección coincide con varios municipios donde se llevarán a cabo elecciones locales y de gobernador (Baja California) durante este año. Por tal motivo, se realizó un análisis econométrico para conocer la correlación que existe entre distintas variables y la selección de los municipios. Para ello, se utilizaron los datos generados por el CONEVAL y la lista de las entidades donde se llevarán a cabo procesos electorales. Todas ellas se enlistan a continuación.
  1. Logaritmo de población total
  2. Logaritmo de población en pobreza extrema
  3. Indice de desarrollo humano (IDH)
  4. Variable indicativa si el municipio es capital del estado
  5. Variable indicativa si el municipio tendrá elección local o de gobernador en 2013
  6. Participación electoral en la elección federal de 2012
  7. Variable indicativa para el tamaño de municipio (habitantes) utilizada en las tablas anteriores
  8. Variable indicativa para cada entidad federativa
Se utilizaron estimaciones de modelos lineales de probabilidad. Estos modelos son los más sencillos para estimar la probabilidad de que se observe un determinado fenómeno (i.e. probabilidad que llueva en un día determinado, probabilidad de que una persona enferme, probabilidad de que éxito de una intervención médica) utilizado para ello variables explicativas disponibles (i.e. en el caso de lluvia, si llovió el día anterior, la temperatura, la humedad, los vientos; en el caso de una enfermedad, la edad, género, antecedentes familiares). Para la "Cruzada"el fenómeno observado fue estar seleccionado en los 400 municipios iniciales y las variables enlistadas previamente son las que se utilizaron para determinar dicha probabilidad.

Se definieron dos conjuntos de observaciones para estimar el modelo: con todos los municipios (2406) y sólo aquellos municipios con más de 100 mil habitantes (201). Los resultados se muestran en la siguiente tabla. Las columnas (1) y (3) no incluyen variables que identifican cada entidad federativa (dummy) y las columnas (2) y (4) sí las incluyen. Este tipo de variables permite identificar factores fijos fijas en cada entidad federativa.

Tabla 3. Modelos de Inclusión municipal en la “Cruzada” Contra el Hambre
(modelos de probabilidad lineal)
Fuente: Estimaciones propias con base en datos del Coneval y Decreto y “Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre

La tabla anterior muestra que hay una correlación significativa entre las elecciones locales de este año y la selección de los 400 municipios para la “cruzada”. Cuando se incluyen todos los municipios, la correlación con pobreza no es estadísticamente diferente de cero y la probabilidad de ser seleccionado aumenta casi 40% si se llevará a cabo un proceso electoral durante 2013 (columna 2). Ahora bien, si restringimos la muestra a los municipios con más de 100 mil habitantes, la probabilidad de inclusión en la “cruzada” aumenta en caso de tener mayor población en pobreza, aunque si el municipio tendrá elección este año su probabilidad aumenta hasta en cerca de 76%. En suma, la asociación entre las siguientes elecciones y la selección de los 400 municipios de la “Cruzada” es significativa y con signo positivo.


Conclusión



México ha sido pionero en el diseño de programas efectivos para reducir la pobreza.  Nuestro reto hoy es aumentar la calidad de los servicios educativos y de salud, así como rediseñar los incentivos y funcionamiento de algunos programas para lograr cobertura universal eficiente y eficaz. 
Luego de grandes errores que fueron costosos en términos económicos y sociales, construimos una política social –federal- coherente que ha probado mejorar el capital humano de las nuevas generaciones y romper el ciclo intergeneracional de la pobreza. Si bien es cierto que se dejó de innovar -particularmente en el área de desarrollo de primera infancia- no es con recetas mal copiadas que lograremos reducir la pobreza.
No hay atajos ni remedios mágicos para erradicar la pobreza, pero sí riesgos de volver a politizarla de manera abierta. Las recetas clientelares de los años 1970s, 1980s y 1990s probaron ser poco efectivas y focos de corrupción. Si regresamos a formar clientes en vez de ciudadanos, estaremos dando un paso hacia atrás. Tal parece que la “Cruzada” contra el Hambre de esta administración se dirige en esa dirección.

* Esta nota fue preparada por Oliver Azuara. Doctor y maestro en políticas públicas por la Universidad de Chicago.

______________________
[1] De acuerdo al diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Cruzada proviene de Cruz, por la insignia que llevaban los soldados en el pecho y significa:
1. f. Expedición militar contra los infieles, especialmente para recuperar los Santos Lugares, que publicaba el Papa concediendo indulgencias a quienes en ella participaran.
2. f. Tropa que iba a estas expediciones.
3. f. Concesión de indulgencias otorgadas por el Papa a los reyes que mantenían tropas para hacer guerra contra los musulmanes, y a los que contribuían para mantenerla.
4. f. consejo de Cruzada.
5. f. encrucijada (lugar donde se cruzan calles o caminos).
6. f. campaña (en pro de algún fin).
¿No hubiera sido mejor llamarla “Campaña”?
[2] “El Comité de Solidarirdad constitutye la organización social básica sobre la que se funda la operación del Porgrama nacional de Solidaridad…, Sólo se incorporarán al programa las obras que cuenten con la participación y aceptación de la asamblea de participantes, quienes elegirán a los integrantes del Comité de Solidaridad respectivo.” SEDESOL (1994). Manual Único de Operación. Programa Nacional de Solidaridad, p. 3. Comité de Solidaridad.

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