Informalidad y Seguro Popular: Mitos y realidades

Las crisis económicas de los años 80 y 90 en los países de América Latina, tuvieron como respuesta de política pública la creación de sistemas de protección social para garantizar un ingreso mínimo y acceso a servicios de salud de la población vulnerable. En el caso particular de México, este sistema se fue formando por dos pilares: Oportunidades y el Sistema de Protección Social en Salud, materializado en el Seguro Popular. En el primer caso, el programa cubre hoy en día a casi 20 por ciento de la población, fundamentalmente la más pobre. En el segundo caso, el sistema permitirá lograr la cobertura universal de salud al finalizar el presente año.

Esta gran expansión ha dado a lugar a una discusión en torno a los efectos que el sistema de protección social ha tenido en el mercado laboral. La crítica principal es que dicho sistema, fundamentalmente el componente del Seguro Popular, está inhibiendo la creación de empleos formales en la economía y por tanto incrementando la informalidad. Esta tesis ha sido fundamentada y defendida por Santiago Levy en su libro "Good Intentions, Bad Outcomes" (Brookings (2008).

El candidato del PRI a la Presidencia, Enrique Peña, ha retomado este argumento para proponer la creación de un sistema universal de seguridad social y financiarlo a partir de la implementación de impuestos generalizados: “con la intención de atender a quienes no tienen seguridad social se han creado programas, como el Seguro Popular, que no han logrado traducir el empadronamiento de beneficiarios en efectiva prestación de servicios y han fragmentado, aún más, el sistema de salud y la política social. Además, como lo ha explicado Santiago Levy en diversos artículos, la coexistencia de dos esquemas de protección social fomenta la economía informal. Por un lado, se cobran cuotas a los trabajadores y a las empresas del sector formal para financiar a las instituciones de seguridad social, lo que en la práctica se traduce en impuestos al trabajo que llegan a alcanzar hasta el 35% del salario de un trabajador. Por el otro, se subsidian, con impuestos generales, programas sociales para los no derechohabientes, como el Seguro Popular, lo cual desincentiva el empleo formal (El Universal, 26 de julio de 2010).

La idea de crear un sistema de seguridad social universal financiada con impuestos generales no es nueva (CIDAC (2005)). Sin embargo, no existe evidencia el argumento de que el sistema de protección social mexicano es la razón del aumento de la informalidad. De hecho, la composición de empleo formal e informal de la economía cambio sustantivo durante los últimos lustros.

Un trabajo que muestra que la poca evidencia respecto del efecto que tiene el Seguro Popular en la informalidad es “Informality and the Expansion of Social Protection Programs: Evidence from Mexico” de Oliver Azuara y Ioana Marinescu. Los autores analizan el impacto del Seguro Popular en la informalidad utilizando regresiones de tipo panel a nivel municipal. De acuerdo con sus resultados, el Seguro Popular no aumentó significativamente la informalidad, y este resultado es robusto para varias definiciones de la informalidad. Utilizando una definición básica —no tener seguro médico formal o ser trabajador por cuenta propia—, el aumento que se registró es del orden de un punto porcentual y no es significativo sobre el conjunto de la población empleada. Los autores restringen la muestra a los trabajadores con menos de nueve años de escolaridad y encuentran que el Seguro Popular incrementó la informalidad 0,9 punto porcentual (60% de los trabajadores son informales en este grupo). Este aumento es menor si la muestra se restringe aún más y sólo se analiza a los trabajadores casados con hijos y mayores de 34 años de edad. Según Azuara y Marinescu, la heterogeneidad en el impacto se explica probablemente por el hecho de que algunos trabajadores son más sensibles a la disponibilidad de seguro de salud al momento de decidir trabajar de manera formal o informal. Este efecto neto tan pequeño sugiere que los trabajadores no eligen entre un trabajo formal y otro informal basadas en la disponibilidad de seguro de salud.

Los autores también analizan los efectos de la introducción del Seguro Popular en los niveles salariales de los trabajadores formales e informales y tampoco encuentran algún efecto significativo. Esto es consistente con el efecto en la fuerza laboral. Finalmente, los autores analizan el efecto que la expansión de Oportunidades zonas urbanas durante el mismo período que el Seguro Popular, y examinan los dos programas juntos. Según sus resultados, Oportunidades no tiene un impacto significativo en la informalidad, y el control de la introducción de Oportunidades no afecta los resultados del Seguro Popular. En suma, la cobertura universal de salud tiene una distorsión mínima de las decisiones de oferta de trabajo.

Este trabajo sugiere que el problema de la informalidad se encuentra las serias deficiencias que tiene la formación del capital humano (salud y educación) así como las restricciones impuestas por la regulación laboral mexicana. Es erróneo argumentar que el sistema de protección social que se ha creado a lo largo de los últimos 15 años es la razón de la informalidad, cuando es la estructura económica la que impide la generación de empleos formales. 

La informalidad es la salida que la gente común encuentra para insertarse en el mercado laboral (principalmente jóvenes y mujeres), pues las reglas actuales del mercado formal les impide participar en él. El mercado laboral formal fue diseñado para una economía completamente diferente a la que tenemos hoy en día, y por tanto se requiere cambiarlo.

Resulta indispensable discutir las alternativas que mejoren los sistemas de seguridad social en México. Es urgente cambiar la estructura de funcionamiento de lo sistemas que permitan reducir los costos administrativos y mejorar los servicios. Los retos de estos sistemas en el futuro cercano serán enormes y necesitamos modificarlos. Sin embargo, no debemos utilizar falsos argumentos que distraigan la discusión.