¿Cuánto cuestan las promesas de campaña de Peña Nieto?*

Conforme avanzan las campañas electorales, los candidatos han ido incrementando el número de sus promesas a los electores con objeto de sumar voluntades a su causa. El tema podría quedarse en lo anecdótico pues no existe un mecanismo formal de sanción para quien, de llegar a la presidencia, no cumpla su palabra. Sin embargo, quien sea electo tendrá una gran presión pública para dar cumplimiento a sus propuestas y tratará de implementarlas inmediatamente con objeto de diferenciarse de la administración de Felipe Calderón.

¿Cuál es entonces el problema? La incertidumbre económica que hoy en día se vive en todo el mundo exige a cada país ser extremadamente responsable en su conducción económica. La posibilidad de que se alargue o empeore la recesión en Europa, así como la debilidad económica de Estados Unidos son dos peligros latentes que pueden eventualmente afectar a México. Esto significa que los márgenes de maniobra fiscal de la nueva administración serán muy reducidos y por tanto tendremos que ser muy cautelosos para implementar nuevos programas y planes de gobierno. Gastar más de lo que se recaudaba fue una de las constantes durante las crisis de los años 70, 80 y 90. 

La estabilidad económica de México es uno de sus mayores atractivos. Al país han llegado flujos de inversión pese a la recesión internacional y las condiciones de inseguridad. Esto ha permitido tener tasas de crecimiento positivas en un ambiente adverso como el actual. Sin embargo, los retos inmediatos son muy importantes. Uno de ellos será hacer frente al costo fiscal de los sistemas públicos de pensiones. La cantidad estimada de recursos necesarios para hacer frente a las obligaciones de IMSS (Régimen de Jubilaciones y Pensiones), ISSSTE, CFE y Pemex irá de 2.3 a 3.3 puntos del producto interno bruto entre 2012 y 2018. La siguiente gráfica muestra esta estimación hecha por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y dada a conocer a partidos y diputados en la legislación que está por concluir. 

Bajo este escenario, ¿cuánto cuestan las promesas de campaña? ¿Son viables? Vayamos por partes. Iniciamos el análisis de las promesas de campaña con las del candidato del Partido Revolucionario Institucional y Partido Verde, el Lic. Enrique Peña Nieto. Además de ser el que va al frente de las preferencia electorales, es el único que ha firmado ante notario público cada una de sus promesas, convirtiendo este hecho en uno de los ejes de su campaña. La información de estos compromisos se encuentra publicada en su página de internet . Hasta el 22 de mayo de 2012, el número acumulado de compromisos firmados por el candidato era de 83. Es decir, el Lic. Peña ha firmado en promedio 1.6 compromisos en cada uno de los 51 días de campaña.

Para analizar el costo de cada promesa clasificamos cada uno de ellas con dos criterios: uno geográfico y otro por  tipo de gasto. En el primer caso se siguió la clasificación geográfica similar a la presentada en la página de internet del candidato, donde cada compromiso firmado se clasifica por entidad federativa o a nivel nacional. El segundo criterio incluye cuatro categorías: Infraestructura, política pública, burocracia y pronunciamiento político. En el primer caso se clasificaron las obras en carreteras o puentes; hospitales; puertos; ferrocarriles; obra hidráulica; y otros donde se incluyen otro tipo de obras. Una política pública es aquella que debe ser implementada por un cambio en ley o reglamento. La categoría “burocracia” incluye aquellas promesas que se vinculan a la creación de nuevas entidades públicas. Finalmente, “pronunciamiento político” se refiere a aquella promesa que puede reducirse a un buen deseo, pues no hay manera de identificarlo en alguno de los ramos del presupuesto de egresos. El resumen de esta clasificación se muestra en la Tabla 1. Se reclasificaron dos compromisos, pues dada su magnitud se pueden considerar nacionales. Estos se localizan en Hidalgo: un aeropuerto y una refinería. Es decir, de los 83 compromisos firmados 27 se pueden considerar nacionales y 56 estatales.

Los compromisos estatales pueden clasificarse en 48 obras de infraestructura y 8 pronunciamientos políticos. La mayoría se de las obras  se ubican en Colima, Veracruz, Campeche, Guerrero y San Luis Potosí, con más de 4  promesas en cada una de estas entidades. Esta distribución probablemente responde a una estrategia electoral para mejorar el nivel de aceptación del candidato mediante promesas tangibles para los votantes de esos estados. De realizarse dichas obras, su financiamiento deberá incluirse en el ramo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación y podría complementarse con recursos del ramo 33. No existe información pública sobre el tamaño, escala, demanda esperada o condiciones geográficas de cada obra. Por tanto, no es posible realizar una estimación fidedigna de su costo. Sin embargo, cada obra podría formar parte del Plan Nacional de Infraestructura y su financiamiento se podría lograr mediante reasignaciones presupuestales que mantengan el nivel actual de inversión pública. Es decir, sin un aumento neto del gasto público en infraestructura. La distribución geográfica de las promesas de infraestructura estatal se muestra en el siguiente mapa.

Para el caso de los compromisos nacionales, nuestra clasificación identifica 27: 13 políticas públicas nacionales, 4 nuevas entidades públicas que requerirán estructura burocrática, 2 obras de infraestructura de envergadura nacional y 16 pronunciamientos políticos.

De las otras promesas nacionales sí es posible llevar a cabo una primera estimación aproximada de su costo fiscal bajo ciertos supuestos y requerirán recursos fiscales adicionales. La Tabla 2 muestra una primera estimación y cómo se estimó cada uno de estos componentes. Bajo un escenario conservador, el costo total aproximado de los compromisos firmados por el Lic. Peña equivale a 316,322 millones de pesos corrientes. Es decir, un aumento del presupuesto de 8.7% que fue aprobado por la Cámara de Diputados para el ejercicio fiscal de 2012. En términos del PIB, estas promesas significan un aumento de 2.1 puntos del mismo adicional al que ya se tiene contemplado para el caso de pensiones. Es decir, suponiendo que el cumplimiento de las promesas locales no incrementen el gasto público neto, el hipotético gobierno del Lic. Peña deberá realizar un esfuerzo fiscal muy importante para dar cumplimiento a las promesas nacionales de campaña.

En finanzas púbicas no existen muchas combinaciones posibles. Un aumento del gasto público se logra mediante un aumento de la recaudación tributaria o mediante un aumento de la deuda pública, y el candidato del PRI-PVEM ha mencionado que se requiere llevar a cabo una reforma fiscal para cumplir con sus compromisos. Sería muy interesante conocer qué tipo de reforma se propone, los tipos de nuevos impuestos y la factibilidad de que se pueda implementar, considerando que su propio partido se ha opuesto a impuestos generales, particularmente las iniciativas presidenciales discutidas en 2003 y en 2009. Cabe entonces la pregunta ¿En qué consistiría entonces la reforma fiscal propuesta por el Lic. Peña Nieto?

*Esta nota fue preparada por Oliver Azuara. Doctor y maestro en políticas públicas por la Universidad de Chicago. Actualmente se desempeña como investigador post-doctoral en la Universidad de Yale. Ha impartido clases en la Universidad de Yale, el ITAM y la Universidad Iberoamericana.

De avances y riesgos

*Edna Jaime

En el país hemos ido construyendo las bases para forjar un sistema de gobierno que acote los abusos del poder. Es una plataforma de normas, instituciones y procedimientos que no necesariamente es vistosa, que no necesariamente funciona como es debido, pero que sin embargo existe, en algunos casos de forma todavía embrionaria. ¿A qué me refiero?, a los controles anticorrupción que se han venido construyendo en los últimos años, particularmente en las últimas dos administraciones. Cualquier observador de la realidad nacional o cualquier mexicano de a pie que escucha sobre controles anticorrupción, apresuradamente podría concluir que no sirven para nada, que la corrupción está peor que nunca. En  realidad no tenemos información dura para soportar o desechar ese argumento. Lo único cierto es que las percepciones no se construyen en un vacío, sino que se alimentan de un contexto. Y los mexicanos no percibimos avances en el combate a ese flagelo.

En un estudio que México Evalúa realiza de la mano y con metodología del Banco Interamericano de Desarrollo y que publicará este último en cuanto el trabajo esté concluido, nos damos a la tarea de evaluar los controles anticorrupción en el país. Se trata de un entramado complejo de instituciones, procedimientos y mecanismos que en principio echa por tierra la idea de que la corrupción puede combatirse con un zar anticorrupción o un heraldo del bien comprometido con la promoción de la honestidad y probidad entre los servidores públicos. A la corrupción se le combate con auditores, sistemas de fiscalización, mecanismos de transparencia y también con la amenaza creíble de que quienes infrinjan la ley y desfalquen las arcas públicas o saquen provecho privado del ejercicio de una función pública será sancionado con todo el peso de la ley.

En México tenemos un sistema anticorrupción todavía verde pero en plena construcción. De acuerdo a lo que hemos podido observar en el estudio que realizamos, contamos con la infraestructura legal y también institucional para desplegar prácticas  que eventualmente tengan la capacidad de disuadir, detectar y sancionar actos corruptos. En unas cuantas líneas es difícil describir procesos de suyo complejos, pero dejo a los lectores la imagen de instituciones como la Auditoría Superior de la Federación, que cada día es más vocal y activa en el ejercicio de publicitar  los resultados de la revisión de la cuenta pública que realiza año tras año, o el papel del IFAI, el órgano garante de nuestro derecho a la información. Ambas instituciones son pilares de un esquema de control externo a la corrupción. También son parte fundamental de nuestro esquema de rendición de cuentas.

Junto con estas instituciones de control externo existen otras encargadas del control interno: las secretarías de la Función Pública y de Hacienda cuentan con atribuciones para supervisar la gestión de recursos financieros y sus resultados en términos de la provisión de bienes o servicios  o la consecución de ciertos objetivos planteados en la política pública. Contamos con un presupuesto basado en resultados, indicadores de desempeño de distintos programas  de gasto y la obligación de evaluar los resultados de la política social cuya responsabilidad recae en el Coneval. Existen también nueva normatividad para la compra de insumos y materiales, así como para la contratación de servidores  públicos por parte de la Administración Pública Federal. En fin, contamos con una miríada de instrumentos, no todos contemplados en este breve artículo, que de afinarse y vincularse correctamente podrían transformarnos profundamente. Estamos muy lejos del lugar deseado, ciertamente, porque percibimos que la corrupción no amaina. Pero lo cierto es que algunas bases están sentadas.

A los candidatos a la Presidencia no les he escuchado un planteamiento serio en materia de combate a la corrupción. Puede deberse a que en una campaña política hablar de la fontanería institucional es poco atractivo. Pero es precisamente ésta la que podría elevar la calidad de nuestra democracia. Esa falta de definición y contundencia en el tema de corrupción puede también deberse a que no existe convicción suficiente en los políticos como para querer amarrarse las manos de manera unilateral. Un sistema de controles como los que se describen son instrumentos verdaderos y no retóricos de control de poder y del manejo de recursos públicos. Es una lástima que se encuentren todavía en fase incipiente y su diseño, y por tanto efectividad, tenga todavía enormes áreas de oportunidad.

En medio del desencanto con administraciones panistas que no entregaron todo lo que prometieron, deberían rescatarse los avances en este terreno. Hubiera sido deseable llevarlos más lejos y dejarlos blindados para que los embates de siguientes  gobiernos, de cualquiera que sea su signo, no puedan dañarlos. Pocas cosas peores  podrían sucederle al país que el que se dinamiten las pocas instituciones que sirven de contrapeso al ejercicio del poder. Quizás en los próximos meses escuchemos lamentos por no haber empujado esta agenda con una mayor determinación.

*Directora de México Evalúa

 www.mexicoevalua.org

Twitter: @mexevalua

              @EdnaJaime

   

Primera Infancia: Una Inversión Muy Rentable

La revista Nexos presenta en su número de mayo un artículo sobre un nueve reformas específicas que México requiere para mejorar su desempeño en varios órdenes. Nueve autores, incluidos Juan Ramón de la Fuente, Pedro Aspe, Jesús Reyes-Heroles, Roberto Newell, Alejandro Hope, Juan Pardinas, Jana Palacios, Miguel Székely y Oliver Azuara hacen propuestas concretas para mejorar el desempeño público. Esto incluye mejorar la educación, eliminar subsidios regresivos, desamarrar a Pemex, abrir la Comisión Federal de Electricidad, castigar la violencia, acercar al Ejército a la vida civil, que los gobiernos compren bien, universalizar la protección social e invertir en un grupo relativamente olvidado por el gasto público: los bebés.

Este último tema es crucial para entender la formación del capital humano en nuestra sociedad. La falta de una atención integral durante la primera infancia explica en gran medida porqué los individuos tienen una baja productividad al momento de ser adultos y por tanto, son más proclives a vivir en condiciones de pobreza. Es decir, gran parte del por qué México tiene elevados niveles de pobreza, desigualdad e informalidad tienen su raíz en la primera infancia. Con autorización del autor, se presenta a continuación el contenido del texto “Invertir en la Primera Infancia”.   

La salud y productividad de los individuos se definen en gran medida durante la gestación y los primeros años de vida.  Existe evidencia científica donde se demuestra que las capacidades cognitivas, las socio-afectivas y la salud se forman durante este periodo: el funcionamiento del cerebro adulto y el proceso de formación de habilidades están influenciadas por una interacción entre la información genética y la experiencia individual durante el embarazo y la primera infancia.^[1] Ello explica por qué la pobreza es un fenómeno intergeneracional, pues cuando la madre tiene una salud precaria durante su embarazo o cuando hay carencias durante la primera infancia, es muy probable que el infante no llegue a desarrollar las capacidades que le permitan no ser pobre al llegar a su vida adulta. Este niño a su vez es muy probable que repita el esquema con sus propios hijos. Por tanto, una reducción efectiva de la pobreza necesita de la atención de las nuevas generaciones desde la gestación. Los beneficios de estas inversiones no se ven de manera inmediata, pues se requiere que los niños crezcan, se eduquen y eventualmente se vayan incorporando a la fuerza laboral.

El entorno del hogar tiene un papel crucial en la formación de habilidades. Dentro de él se determina la cantidad de recursos –tanto financieros como humanos–  que se invierten en los niños y su desarrollo. Existen muy pocas alternativas para promover la estimulación los menores, pues la responsabilidad recae fundamentalmente en los miembros del hogar al que pertenecen. Cuando un niño no recibe estimulación cognitiva y no cognitiva, su capacidad analítica y desempeño escolar en etapas posteriores tienden a ser muy deficientes. Es decir, el buen éxito académico y profesional futuro no sólo depende de los recursos financieros destinados a los menores durante su primera infancia sino la existencia de estímulos dentro del hogar.[2]

Los efectos de un embarazo no cuidado y una primera infancia con carencias nutricionales, afectivas y de salud no pueden revertirse en etapas posteriores de la vida. Las inversiones de capital humano son las más efectivas –particularmente en los niños de los hogares más pobres– que cualquier otra intervención posterior durante la adolescencia o juventud. Incluso, se ha demostrado que es posible disminuir los niveles de criminalidad en la edad adulta –cuyo costo fiscal es muy elevado– con acciones preventivas durante la primera infancia. [3]

Esta evidencia científica nos indica que las expectativas para la población mexicana no son muy alentadoras. Dos son las razones fundamentales. En primer lugar, la dinámica demográfica muestra que hoy en día la mayoría de los niños están en hogares con menos integrantes y con menores ingresos. La calidad de la atención brindada a los infantes mexicanos, en promedio, está siendo afectada por dos vías. Por un lado hay menor atención y por tanto menor estimulación en el hogar. Por otro lado, al tener menor cantidad de miembros en el hogar, una mayor proporción –principalmente las jefas de hogar con menores niveles de ingreso– deben salir a buscar de actividades remuneradas con objeto de satisfacer las necesidades materiales del hogar. En suma, una proporción creciente de niños están naciendo en la pobreza con los entornos familiares desfavorables.[4]

La segunda razón se refiere a la organización del gasto público destinado a la primera infancia. México invierte muy poco en servicios enfocados en edad preescolar en comparación con otras edades. La mayoría de los recursos públicos se dedican a la educación primaria y secundaria, aunque la demanda por servicios de educación media y media superior ha ido en aumento y así seguirá durante los próximos años.[5] Esto significa que el gasto público educativo es ineficiente, pues no se invierte en las edades que tendrían los mayores retornos futuros a un menor costo. Es decir, políticas públicas vigentes dedicadas a la primera infancia están promoviendo la desigualdad social de las próximas generaciones.

Una estrategia efectiva de atención a la pobreza se implementó en nuestro país desde los 1990s por medio de Progresa-Oportunidades. Este programa se diseñó para atender las diferentes etapas de la infancia, con menor importancia en la primera infancia. Oportunidades se enfoca en salud y nutrición, y más tarde en la vida en la escuela. Sin embargo, los efectos del programa sobre el desarrollo cognitivo han sido limitados. Esto puede ser debido al hecho de que no ha habido una fuerte componente de desarrollo cognitivo en los primeros años de vida. Asimismo, este programa es principalmente rural y semi-urbano, dejando de lado las ciudades más importantes en donde la mayoría de las mujeres jefas de hogar carecen de una red de atención para sus hijos.

Progresa-Oportunidades convirtió a México en un gran innovador de política social efectiva enfocada en la formación de capital humano. Sin embargo, el país perdió este liderazgo, particularmente en lo que respecta a la primera infancia. Otros países de América Latina incluidos Chile, Colombia e incluso Ecuador han desplegando acciones específicas para lograr la atención universal de la primera infancia. México debe mejorar su agenda social y lograr mejorar la calidad de la atención a los infantes.

El país ha desarrollado una gran capacidad de servicios públicos, con lo cual varias de estas acciones no tendrían un costo fiscal elevado. Algunas alternativas de política pública puede ser:

Cartilla electrónica de vida. La implementación en 1983 de la Cartilla Nacional de Vacunación fue un gran paso para lograr la erradicación de la poliomielitis, difteria, sarampión y controló tosferina y tuberculosis. Esta cartilla podría evolucionar y convertirse en una herramienta más efectiva que utilice las nuevas tecnologías para tener información crucial que permitan su atención temprana, que incluye:

• Registros biométricos desde la gestación
• Registro biométrico de las madres para esta atención para detectar problemas congénitos y problemas prevenibles.
• Registro de datos biométricos de nacimiento
• Registro de vacunación
• Registro de resultados de las revisiones pediátricas en el primer año de vida
• Registro de resultados de pruebas para estimulación temprana
• Completar una Red Nacional de Bancos de leche materna. Se requiere acelerar la formación de una red nacional de leche materna donde se facilite su intercambio que asegure su provisión durante los primeros tres meses de vida a todos los niños del país.
• Completar y homologar la red del programa de guarderías implementado por el gobierno federal con la participación de los gobiernos municipales.
• Reconversión de escuelas primarias en zonas urbanas con menor demanda por educación primaria para dar cobertura a la atención preescolar.
• Registro obligatorio a preescolar donde se utilice el esquema preventivo Consulta Segura del Seguro Popular.
• Detección temprana de niños abusados y con padres que sufren problemas de drogadicción y alcoholismo.
• Desayunos para niños de preescolar.

El texto completo en Nexos lo puede econtrar aqui. 

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[1] Cunha y Heckman (2007, 2008, 2009)

[2] Ibidem

[3] Ibidem

[4] Heckman et. al. (2010)

[5] Ibidem

Corrupción, Cáncer del Sistema Democrático

Las bajas expectativas y pocas emociones que están generando las campañas presidenciales son un signo adicional del desencanto que la población tiene respecto de nuestro sistema democrático. Los ciudadanos han visto que elecciones pasan, servidores públicos son relevados y no pasa nada con quienes quienes han utilizado recursos públicos en su beneficio personal. Los abusos de quienes ostentan cargos públicos en los tres niveles de gobierno han ido erosionando la confianza con la que inició la competencia electoral en nuestro país durante las ultimas décadas. De no cambiar esta situación, el país no tendrá mejores perspectivas de desarrollo.




De acuerdo con el seguimiento de las cifras reportado por el Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo en el sitio DataGov, la satisfacción con la democracia entre los mexicanos se encuentra estancada desde el periodo comprendido entre 1996 y 2009. Por el contrario, en otros países de América Latina como Brasil y Chile ésta ha incrementado entre los electores. Esto coincide con que los niveles de control a la corrupción en estos dos países son, en promedio, superiores a los que tenemos en México. Lo anterior se muestra en las siguientes gráficas:

Estudiar la relación causal entre la satisfacción y el control de la corrupción resulta muy complejo, pues utilizar datos agregados impide encontrar un mecanismo causal de la relación entre la democracia y corrupción. Las variables que no se observan en estas correlaciones impiden identificar el efecto que tiene una variable en la otra. Es decir, los estudios observacionales tienen problemas como los de error de medición, sesgo de auto-reporte, y la simultaneidad lo que impide medir el efecto de la información sobre la corrupción en los resultados electorales.


Para sortear esta dificultad es indispensable contar con intervenciones exógenas de tipo experimental, lo cual es caro y muy difícil de implementar. Sin embargo los investigadores Ana L. De La O (Yale University), Dean Karlan (Yale University), Leonard Wantchekon y Alberto Chong (IADB) realizaron un estudio experimental en México con la asistencia de Innovations for Poverty Action (IPA). Los resultados de este experimento se encuentran en el documento “Looking Beyond the Incumbent: The Effects of Exposing Corruption on Electoral Outcomes”,que forma parte de la serie de documentos de trabajo del National Bureau of Economic Research.


Los investigadores realizaron intervenciones aleatorias de tipo informativo en las elecciones intermedias llevadas a cabo en Tabasco, Jalisco y Morelos durante 2009. El artículo muestra que cuando los ciudadanos conocen de niveles altos de corrupción de sus autoridades municipales, disminuye el número de votantes, el apoyo al partido en el poder y se erosiona la identificación con el partido al que pertenece el presidente municipal saliente.


El diseño experimental consistió en enviar información de cómo se ejerció el gasto público por parte del alcalde saliente en distintas secciones electorales de los distritos seleccionadas de manera aleatoria. Esta información se recabó a partir de los reportes de la Auditoria Superior de la Federación (ASF)  e incluye las observaciones hechas al ejercicio del gasto público que es responsabilidad de los ayuntamientos, incluidos el alumbrado público, el servicio de agua potable, alcantarillado y caminos vecinales.


Dicha información se resumió e ilustró en trípticos que luego fueron repartidos de puerta a puerta en las zonas seleccionadas aleatoriamente. Los investigadores diseñaron tres intervenciones (trípticos). La primera incluyó información sobre el porcentaje de los recursos administrados por los alcaldes y que están asociados a algún tipo de corrupción tales como el exceso de facturación, recibos falsos, desvío de recursos, fraude, etc. La segunda intervención incluye información sobre la capacidad administrativa medida como la cantidad total de recursos disponibles por los alcaldes para invertir en servicios públicos y el porcentaje efectivamente gastado. Finalmente, la tercera intervención incluyó información sobre el porcentaje de recursos que los alcaldes destinaron a las zonas mas pobres del municipio. El grupo control no recibió información.


De acuerdo con los resultados, la primera intervención tuvo un efecto promedio equivalente a 1.1 puntos porcentuales. En el caso del segundo tratamiento, los votantes “premian” el hecho de que se ejerce el gasto en forma efectiva, pues hay un aumento de 1.9 puntos porcentuales en la participación. En el caso de que el gasto se dirija mayoritariamente a los pobres, los votantes también incrementan su participación hasta en 2.4 puntos porcentuales. Sin embargo, el dato más revelador es el que se refiere a los niveles de corrupción: cuando los votantes se enteran que más del 75 por ciento del gasto tiene observaciones ligadas a la corrupción, disminuyen su participación hasta en 8 puntos porcentuales.

La evidencia científica de este experimento muestra que la exposición de la corrupción desmoviliza a los votantes en general. Según los investigadores, enterarse de que quienes se encuentran en el poder son corruptos sin castigo, provoca un desencanto mayor en los ciudadanos mexicanos hacia su democracia y no un voto de castigo a favor de otro candidato. Concluyen que resulta indispensable cambiar el esquema institucional que disminuya los incentivos a la corrupción. De otra forma, la confianza en la democracia seguirá erosionándose.